农村基本经营制度是乡村振兴的基石，如何巩固和完善农村基本经营制度，对加快推进农业农村现代化建设和实现乡村振兴而言至关重要。中央农村工作领导小组办公室原主任、第十三届全国人大常委、农业与农村委员会主任委员陈锡文先生于11月9日在北京大学2024年乡村振兴论坛中作了题为《巩固和完善农村基本经营制度》的主旨报告，从历史背景和政策延续、特点以及未来展望等方面对农村基本经营制度进行了详细阐述。
一、农村基本经营制度的历史背景和政策延续
陈锡文先生指出，巩固和完善农村基本经营制度是党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中明确提出的内容，也是长期以来中央一直强调的一项基本方针和政策。我国的农村基本经营制度是以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。在1990年代初发出的农村指导性文件中以及十三届八中全会的决定中，中央明确将这一制度作为农村经济发展的基础性制度长期坚持。在党的十九大中，中央进一步明确农村土地二轮承包到期后再延长30年。习近平总书记对此也作了解释，明确再延长土地承包期30年，从农村改革之初的第一轮土地承包算起，土地承包关系将保持稳定长达75年，既体现长久不变的政策要求，又在时间节点上同实现第二个百年奋斗目标相契合。
陈锡文先生认为，农村基本经营制度的本质就是农村集体的土地，就作为农村集体经济的土地，由农村集体经济组织成员的农民家庭承包经营，一家一户办不好的事情由农村集体经济组织和社会化服务组织帮忙解决。农民拥有承包权，对于经营权有自主处置的权利，在这个基础上可以进一步催生超越家庭的新型农业经营主体。
二、农村基本经营制度的三大特点
对于农村基本经营制度的特点，陈锡文先生归纳如下。
第一，农村基本经营制度是一项坚守我国农村社会主义性质的制度。农村基本经营制度不是凭空产生的。它的形成是以我国农村中更具基础性作用的三项制度为前提：第一是农村土地集体所有的制度。总书记曾经指出，这是我国农村最大的制度。我国现行的农村土地集体所有权源自于1962年中共中央发出的《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》（简称《指示》）。《指示》中明确了农村人民公社的基本核算单位是生产队，也有的地方叫生产小队。生产队的土地都属于生产队所有，从那时候起到现在60多年过去了，党和国家从来没有再制定和发出关于改变农村集体土地所有权关系的法律和政策。对于农民而言，农村土地集体所有制不是一个抽象的概念，而是有着非常明确和具体的所有权主体，那就是土改以后的自然村，人民公社时期的生产队，现如今的村民小组。第二是以农村集体经济组织作为农村集体土地所有权的法定代表人。农民集体所有的土地所有权总有一个代表主体，这就是农村集体经济组织。2024年6月28日，由十四届全国人大常委会第十次会议表决通过的《中华人民共和国农村集体经济组织法》规定，农村集体经济组织是以土地集体所有为基础建立的，包括乡镇级，村级以及组级农村集体经济组织。而实际上从我国农村土地所有权目前状况看，绝大多数都在组一级，也就是过去的生产队。而且《民法典》规定农村集体经济组织是法律认可的特别法人。因此拥有农村集体土地所有权的村民小组，在有了《中华人民共和国农村集体经济组织法》之后，就依法享有一级法人的法律地位，在维护其成员土地权利方面的能力将得到极大提升。第三是平等保障农村集体经济组织成员权利的制度。总书记多次强调，农村集体经济组织绝不能让少数内部人控制，也不能让外部资本控制，那么就需要这个组织依照法律去保障每一个集体经济成员的平等权利。只有坚持上述这三项更为基础性的制度，才能形成农村集体土地由作为农村集体经济组织成员的农民家庭来承包经营的基本经营制度，有扎扎实实的牢靠的制度基础，避免“巩固和完善农村基本经营制度”流于一句空口号。否则农业的家庭经营就会导致农村土地的私有化。
第二，农村基本经营制度是一项坚持公平优先，兼顾效率的制度。坚持公平优先，兼顾效率的农村基本经营制度，是基于我国的现阶段基本国情农情的实事求是考虑。我国农业是人均一亩三分地，户均不过10亩田的小规模农业。大国小农在多数地方还将是一个长期存在，因此实行农村土地对农民的公平分配极为重要。同时这样的资源禀赋决定了我国各地不可能都像欧美那样搞大规模农业，搞大机械作业。多数地方要靠社会化服务实现小规模农户和现代农业的有机衔接。
在农村基本经营制度下，农村集体土地的承包经营权分配，遵循两个原则，一是只能向作为农村集体经济组织成员的农民家庭这一法定主体发包；第二，对所有的农村集体经济组织的成员在分配土地时，坚持平等原则。坚持这两个原则，实际上就保证了在农村改革过程中，全国所有的农民都户户有地种，家家有房住，人人有饭吃。而并没有在改革中出现农业资源的占有或两极分化的现象。这对社会快速转型过程中，保持农村乃至社会稳定都是极为重要的。
陈锡文先生也强调基本经营制度也绝不是只将公平不讲效率。从改革之初提出对农村土地实行集体所有权与农户家庭承包经营权的两权分离，到进一步提出对农村土地实行集体所有权、农户承包权、土地经营权的三权分置，目的就是为了在新形势下，顺应农民保留土地承包权，流转土地经营权的意愿。引入市场机制优化配置已经承包到户的土地经营权，通过农民依法自愿有偿流转承包土地的经营权，提高农业的经营效率。所以在保证公平或者说公平优先的基础上，根据形势变化，不断提高不损害农民公平权利的土地经营效益。总书记强调，要以不变应万变，以农村土地集体所有，家庭经营基础性地位，现有承包关系的不变，适应土地经营权流转，农业经营方式的多样化，推动提高农业经营集约化、专业化、组织化、社会化，使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。
第三，农村基本经营制度是一项自身不断坚持创新完善，具有广泛适应性和巨大包容性的制度。农业基本经营制度是随着改革深化和经济社会发展不断的创新和完善。1978年底，党的十一届三中全会原则通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》中，明确写着“不许包产到户”。但是过了9个月，1979年9月党的十一届四中全会正式通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中，就删除了“不许包产到户”这句话。再看第一个和第三个中共中央的一号文件，也就是1982年和1984年的中央一号文件，里面明确规定承包到户的土地不许出租。后来乡镇企业异军突起，农民工的流动规模扩大，因此中央文件又提出了鼓励土地向种田能手集中，允许土地承包经营权转包。后又根据农民意愿，明确允许农村土地承包经营权依法自愿有偿流转。党的十八大以后，中央把农村土地实行集体所有权和承包权的两权分离，进一步创新为土地集体所有权、农户承包权、土地经营权的三权分置，这就明确了无论土地经营权如何流转，土地的承包权都属于农户这一重要原则。到2022年底，全国家庭承包耕地经营权的流转面积已经达到了5.8亿亩，占家庭承包耕地总面积36.7%。
当前我国主要农作物耕种播全程机械化率达到了73%，小麦的全程机械化率接近了100%，但这并不都是农业经营者自己购买农业技术装备的结果，而主要是由农业社会化服务发挥的作用。到2023年底，全国农村开展农业社会化服务的主体已经达到109.4万个，服务覆盖的农户达到940多万户，每年服务所覆盖的农作物面积达到21.4亿亩。也就是说农业社会化服务体系的发展，实际上是和土地经营权的流转和集中并生，这两者相辅相成，都在推进。应该看到，我国农村土地经营权的流转和集中，目前仍是处于从量变到质变的过程，所以不仅是经营自家承包地的小农户需要农业社会化服务支持，绝大多数转入了一定规模土地经营权的新型农业经营主体也同样离不开农业社会化服务的支持。一种是新型主体购买他人提供的农业技术服务，另外一种就是新型主体利用自身购置的农业技术装备，给别的经营者提供服务。无论是哪种形式，都实现了明显优化农村土地经营规模与农业技术装备之间的配置关系，实现农业经营的降本增效。因此在当前和今后相当长时间内，农户承包土地经营权流转集中的规模经营，与通过社会化服务扩大农业技术装备作业空间的规模经营，这两种规模经营都是推动我国农业逐步现代化的重要途径。这也表明农业的基本经营制度不仅不排斥农业的规模经营，相反，在三权分置的制度创新下，使得这个制度能够容纳从小农户到各类新型经营主体的多种规模经营。而农业的社会化服务体系又与其服务主体的多元化，服务形式的多样化，也就能够满足多种规模农业经营主体的需要。目前提供农业社会化服务的组织中，有服务专业户，有家庭农场，有农民合作社，有农村集体经济组织，还有供销社和其他的涉农企业。提供服务的形式既有托管式的全程服务，也有菜单式的选项服务，还有随叫随到的专项服务。农业的生产性社会化服务之所以方兴未艾，就在于它能够在土地经营规模不足的条件下，通过服务来扩大农业技术装备的作业规模，并以此提升农业经营的整体效果，从而实现小规模土地经营与现代农业的有机衔接。
因此实行三权分置的农村基本经营制度，一方面在稳定农民土地承包权的前提下，引导有条件的农户将承包土地的经营权依法自愿有偿流转和集中，以发展各种类型的土地规模经营，逐步扩大新型农业经营主体。另一方面又通过发展农业社会化服务体系，为土地规模经营大小不一的各类农业经营主体提供经济、便捷、高效的生产服务。这两者相互促进，相得益彰，推动着中国农业向现代化的稳步发展。
陈锡文先生指出，在现阶段农村基本经营制度的巩固和完善中，也要注意到如下两点问题。一是改革46年以来，随着我国工业化，城镇化的快速推进，农业人口不断减少，到2023年底，农村常住人口减至4.7亿人，约占我国农村总人口的33.8%。然而就农业经营来说，经营自家承包地的农户仍占农业经营主体的大多数，仍是农业经营的基本面。不可以简单地说因为农村常住人口只有农村人口的三分之一，就认为可以对土地进行大刀阔斧的改革，这大概会不符合国情实际。二是在三权分置的制度创新推动下，农村承包土地经营权流转在不断发展，这就催生了一大批以家庭农场、农民合作社为代表的各类农业新型经营主体。我们现有大约400万户家庭农场的新型经营主体，平均土地经营规模是177亩。这样一个经营规模距实现我国农业有效率的耕地规模经营，显然还有很长的路要走。
三、巩固和完善农村基本经营制度的未来展望
农业农村部刚刚公布，今年粮食总产量有望站上14000亿斤的新台阶。此前我国连续9年粮食产量保持在13000亿斤以上，今年若能够站上14000亿斤的新台阶，就比改革之前1978年的6095亿斤，增长了大约130%。这也证明我国农村的基本经营制度，由于其自身的不断创新和完善，有着广泛的适应性和巨大的包容性，仍然是充满活力的有效制度。要想巩固和完善好这个制度，要看到在这个制度背后，还存在着三项更为基础性的农村基本制度，那就是农村土地农民集体所有，坚持农村集体经济组织，保障每一个集体经济组织成员权利平等的制度。这样才能使巩固和完善农村基本经营制度，建立起牢靠的制度基础，从而不断的巩固和完善。